Hvorfor bruger borgerne længere og længere tid i Borgerservice?

Gennem de seneste 1½ - 2 år har vi set et fald i de personlige henvendelser til kommunens borgerservice. Et fald, som klart kan tilskrives den øgede digitalisering, som hermed synes at virke og være succesfuld.

Vi ser imidlertid samtidig en markant stigning i ekspeditionstiderne for de borgere, der fortsat henvender sig personligt i kommunens borgerservice. Hvad skyldes dette?

Noget af dette skyldes, at visse grupper af borgere – af forskellige årsager – har vanskeligt ved at tilegne sig den digitale måde at ekspedere sig selv på. Noget af dette skyldes også, at det offentliges digitale ’tilbud’ til borgerne på flere punkter er utilstrækkelige, for ujævne og for dårlige, hvilket medfører, at borgerne vælger at henvende sig personligt i stedet for.

Men som noget tredje skyldes det også det forhold, at den offentlige sektor set fra et helt pragmatisk servicesynspunkt er blevet mere fragmenteret i de senere år. Det kræver et par uddybende ord:

Kort inden kommunalreformen blev skatteopgaven som bekendt flyttet fra kommunerne til skatteministeriet. Med den passus, at man som borger fortsat skulle kunne henvende sig i de kommunale borgerservicecentre, hvis man ønskede personlig hjælp og vejledning. Skatteministeriet har siden overtagelsen af opgaven satset benhårdt på digitalisering (og en tilsvarende neddrosling af traditionel personlig ekspedition), og vi har i kommunerne den dag i dag en betydelig andel borgere, der henvender sig for at få personlig vejledning om skat, selvom vi i kommunen altså ikke længere har myndigheden på området.

Den samme ’historie’ har nu gentaget sig med etableringen af Udbetaling Danmark (UDK) i 2012, hvor 5 såkaldt objektive sagsområder (bl.a. boligstøtte og familieydelser) er flyttet fra kommunerne til denne nye konstruktion Udbetaling Danmark, som drives af ATP. I Udbetaling Danmark går man ligesom hos Skat benhårdt efter at digitalisere de pågældende opgaver, og også her indeholder loven en passus om, at hvis man som borger ønsker personlig hjælp til de 5 ydelsesområder, så kan man henvende sig i det kommunale borgerservicecenter.

Tager man udgangspunkt i den enkelte borger og i nogle af de livssituationer, som hun løbende havner i og som bringer hende i kontakt med det offentlige – f.eks. skilsmisse og ledighed – så bliver det tydeligt, at hun nu møder en meget fragmenteret offentlig sektor, hvor de ydelser, som kommer i spil i forbindelse med netop skilsmisse eller ledighed, ligger spredt på mindst 3 offentlige myndigheder – kommune, Skat, UDK - hvoraf de to sidstnævnte reelt kun tilbyder digital service af lige præcis den ydelse, som de varetager. Opgaven med at give en personlig og helhedsorienteret hjælp på tværs af 3 separate myndigheder påhviler alene det kommunale borgerservicecenter.

Min påstand er, at denne fragmentering af den offentlige opgaveløsning i forhold til borgene koblet med den massive offentlige digitalisering, som i vid udtrækning styres af hver enkelt myndighed og således ikke er udpræget koordineret endsige sammenhængende, udgør en væsentlig årsag til, at en hel del danskere skal have en hel del mere personlig(!) hjælp for at komme hele vejen rundt om de ’livssituationer’, som de løbende kommer i.

Digitaliseringen af den offentlige sektor foregår stadig i høj grad i et indefra-og-ud perspektiv: Boligstøtte leveres fra én myndighed; udbetaling af kontanthjælp fra en anden; ændring af skattebetaling af en tredje. Borgerne står selv med opgaven at ’binde’ det hele sammen til den sammenhæng, som har relevans for lige præcis deres aktuelle situation. Hvorfor mange vælger at henvende sig i kommunens borgerservice for at få hjælp til et overblik. Selvfølgelig skyldes den fragmenterede digitalisering en fragmenteret offentlig sektor, men digitaliseringen kunne faktisk godt være – og burde netop være! – det middel, der binder det hele sammen i relevante og meningsfulde helheder for borgerne, uagtet hvordan den offentlige bagbutik er stikket sammen organisatorisk.

Kommentarer (16)
Mogens Hansen

Uden i øvrigt at tage noget fra det udmærkede indlæg, så synes jeg der mangler lidt information:

Er det de samme ekspeditioner, der tager længere tid, eller er det gennemsnitstiden for alle ekspeditioner der er steget?

Hvis man har digitaliseret sig ud af de lavthængende frugter, som i forvejen tog kort tid at ekspedere, så er der jo kun de komplicerede/tidskrævende opgaver tilbage, og det må nødvendigvis trække gennemsnitstiden for "en ekspedition" op. Måske endda ganske markant.

Så spørgsmålet er vel: hvor mange mandetimer bruges der totalt på Borgerservice i den enkelte kommune ift tidligere? Og har "de tunge" opgaver undervejs ændret karakter?

Og endelig en kættersk tanke: De ansatte i Borgerservice er lige så interesserede i at beholde deres job som os andre. Er det muligt at de har sat hastigheden ned som (en ganske naturlig) reaktion på at der nu er et mindre antal sager at ekspedere?

Daniel Udsen

Problemet er nok at digitaliseringer har givet flere og sværere burokratiske catch-22 situationer hvor lovgivning teknik og burokrati ender i en gordisk knude, og selvbetjæningen har sikkert også ledt til mere skjult arbejde blandt borgerne der i dag bruger mere tid på selv simple ting end tidligere.

Problemet er måske at man aldrig har taget nogen målsætning om effektivitet seriøst og aldrig har lavet en real analyse af omkostninger/målsætning og derfor har erstattet et effektivt analog arbejdsgang med en ineffektiv digital arbejdsgang.

Problemet er lidt at når det kommer til transactionelle process systemer så peakede teknologien i midt halfemserne ie backend systemerne havde i det store og hele de samme features i 1996 som de har idag*, alt man har gjort siden er at flytte arbejde fra stat til borger og øjet den burokratiske kompleksitet, uden realt at have optimeret nogle interne processer.

*Hardwaren er billigere idag men det har altid været en minimal faktor inden for "enterprise IT", og der har aldrig været en sammenhæng imellem flotte gui'er og faktisk produktivitet.

Peter Makholm Blogger

Min første tanke er om kompetancen i borgerservice simpelthen skulel være faldet i takt med at man fjerner sagsbehandlingen fra kommunerne?

Ikke forstået sådan at personalet er blevet dummere, med at de simpelthen ikke længere har adgang til samme mængde af information og dermed ikke er helt så meget eksperter i, for eksempel, skatteforhold som tidligere?

Desuden ser jeg også et problem i at ansvaret for digitalisering i høj grad bliver lagt hos myndigheder der ikke direkte mærker en effekt af kvaliteten af digitaliseringen. Hvad er jeres erfaring med at den viden I opsamler i Borgersevice føre til kvalitetsforbedringer i den centraliserede digitale service?

Georg Strøm Blogger

Det virker somom kompetancen er blevet dårligere, og det kan være en årsag til at ekspeditionstiden er steget.

Et virkeligt eksempel: En ældre person som ikke kunne klare sin egen indkomstskat over Internettet henvendte sig til Borgerservice, blev henvist til en kvinde som skulle have forstand på skattespørgsmål, og fik at vide at hun kun kendte til ejendomsskatter og ikke andet.

Derefter en længere runde, som endte med at der ikke var nogen i den pågældende Borgerservice, som mente de kunne hjælpe med et spørgsmål om Indkomstskat.

Ole Bech

Mange af de lavthængende frugter er høstet, ja. Derfor ser vi netop et fald i antallet af personlige henvendelser. Men de mere komplekse sager har hele tiden været der, de tager i sig selv nu blot endnu længere tid end før som følge af 1) fragmenteringen mellem myndigheder og 2) digitaliseringen. Disse to forhold - og i kombination! - udgør en voldsom udfordring for visse grupper af borgere.

Mht kompetancer så er der ingen tvivl om, at kompetencerne i en kommunal Borgerservice de senere år har ændret sig på nogle områder. Især netop i forhold til de områder, hvor myndighedsansvaret er flyttet ud af kommunen. Borgerservicepersonalet skal/kan på disse områder ikke længere være sagsbehandlere med en dyb faglig indsigt - hvilket kan skuffe forventningerne hos nogle borgere -, men skal stadig forsøge at fastholde en generalistviden om områderne ligesom de også skal have kendskab til de digitale løsninger, der stilles til rådighed af andre myndigheder.

Claus Jacobsen

Synes faktisk det her er noget som Peter burde kunne trække med ind til mødet med TB når de nu skal mødes inden alt for længe! :D
For får borgerservice de rigtige vilkår at arbejde på med en tvangsdigitalisering, og politikere der har en tendens til out of sight, out of mind, og så snart tingene er fejet et andet sted hen, så glemmer de alt om hvad der sker der?

Jeg sad på et tidspunkt og skulle have lavet et midlertidigt pas, og mens jeg ventede sad en ældre dame og havde et møde med en konsulent. Jeg hørte ikke så meget, men ordene computer, internet, 50-cifret kode var i høj grad involveret. Sammen med et ualmindeligt blankt udtryk fra damen der som jeg lige kunne gætte mig til ikke ejede noget som helst computerudstyr ud over hvad der fandtes i hendes radio og tv. (og jeg har stadig ikke fundet ud af hvor der skulle være krav om en 50-cifret kode :D)

Måske endda En person fra etaten burde deltage også - så man ligesom kom hele vejen rundt om bordet - noget for dig Ole? Der skal ikke herske nogen tvivl om at den diskussion politikerne vil have primært kommer til at handle om offentlige tiltag, og så tror jeg faktisk det ville være rart at de folk der rent faktisk bliver berørt af det også skulle være med - det er trods alt jer med fingrene nede i kagekassen her :D

Daniel Udsen

med at de simpelthen ikke længere har adgang til samme mængde af information

Hvordan kan de have adgang til mindre information? har man sparet komunes thomson online abonement væk eller er der et eller andet skummelt på spil i den danske statsadministration?

Er problemet ikke snarere "information overload" og manglende processuel opbakning fra adminstrationen til faktisk at løse problemer for borgerne, end at man ikke har adgang til den rå information?

Peter Makholm Blogger

Mht kompetancer så er der ingen tvivl om, at kompetencerne i en kommunal Borgerservice de senere år har ændret sig på nogle områder. Især netop i forhold til de områder, hvor myndighedsansvaret er flyttet ud af kommunen.

Hvilket vel netop er overlapper meget med den fragmentering du omtaler.

Som jeg ser det er der to uafhængige problemer med fragmenteringen. På den ene side giver det en dårlig sammenhæng i den enkelte borgers samlede sag, da de enkelte dele sagsbehandelse meget adskilt. På den anden side får borgeren en dårligere personlig service på grund af at de ansatte i kommunerne har mindre direkte adgang til viden.

Det sidste mener jeg først og fremmest er et politisk problem som skyldes et grundlæggende designproblem på et højt niveau. Det er et problem som jeg finder uacceptabelt og det kræver at vi råber centralmagten op.

Det andet anser jeg i et vist omfang som en acceptabel pris og i et vist omfang som et lokalt ledelsesproblem. Ledelsen skal selvfølgelig sørge for at den viden der tidligere blev delt i dagligdagen stadigvæk er tilgængelig for de ansatte i borgerservice.

Derfor kunne det lidt være interessant at se lidt på hvilke af de to problemer der forsinker borgeren mest.

Det er iøvrigt ikke unikt for offentlig service. Det adskiller sig, som jeg ser det, ikke meget fra en IT-virksomhed med en dedikeret support-funktion og adskilt operations og (ofte flere) udvikler-teams, der alle til tider trækker i forskellige retninger.

Peter Makholm Blogger

Hvordan kan de have adgang til mindre information? har man sparet komunes thomson online abonement væk eller er der et eller andet skummelt på spil i den danske statsadministration?

Viden er nok en bedre ord.

Det handler om at ved at arbejde fokuseret inden for et fagområde opnår man noget viden det ikke er ligetil at slå op i refecencedokumentationen. Det drejer sig både om hvordan hvad den gængse fortolkning af uklarheder er, om at man følger bedre med i ændringer og at man har et bedre overblik over samspillet i de forskellige regler.

Det adskiller sig ikke meget fra at jeg som senior-udvikler har et meget bedre overblik ove hvad et problem i mit produkt kan skyldes, end junior-supporteren der skal supporterer 10 forskellige produkter. Og det selvom vi begge har adgang til kildeteksten.

Søren Skaarup

Aller først tak til Ole for at tage denne meget vigtige debat op. De borgere jeg taler med i mit forskningsprojekt giver netop udtryk for at den øgede fragmentering og hvad man kunne kalde “de-skilling” hos frontpersonalet er en udfordring for dem.

Og det handler langt fra “kun” om borgere med digitale udfordringer. Faktisk tyder meget på at de digitale udfordringer er et beskedent problem i forhold til det at kunne oversætte mellem sin egen situation og forforståelse og systemets regler, procedurer og måder at tænke på, særligt hvis man er i en situation man ikke har været i før. Her synes folk i alle aldre og med alle uddannelsesbaggrunde at kunne komme til kort, selv om dem med kortere uddannelser nok har de største udfordringer.

Fragmentering viser sig på flere leder: Der er som Ole beskriver, fordelingen af de opgaver borgeren skal have løst på flere forskelige myndigheder. Men der er er også en uklar fordeling af ansvaret for forskellige dele af de enkelte opgaver. Fx. er det forsat kommunerne der har ansvaret for den “helhedsorienterede” vejledning, mens Udbetaling Danmark kun har det for de opgaver de varetager. Det er ikke Udbetaling Danmarks opgave at spotte de borgere som måske har brug for den helhedsorienterede vejledning og så sende dem videre til kommunen, og I borgerservice vil medarbejderen i stigende omfang ikke have kompetencerne til at kunne sætte opgaver der ligger hos Udbetaling Danmark og Skat ind i en helhedsorienteret sammenhæng, de vil simpelthen vide for lidt om dem. Alt dette kan i sig selv føre til, at henvendelser tager længere tid.

Det bringer os så til “de-skilling”. Hvis mand skal kunne vejlede borgeren ordentligt på et område, skal man vide mere end der står på borger.dk. Man skal have en dybde og bredde i sin viden der sikrer at den bliver rigtigt anvendt i den konkrete kontekst og det skal være aktiv viden, som man kan sætte i spil på tværs af vidensområder. Men budskabet til borgerservice har været at de “bare” skal vide hvad der står på borger.dk og evt. i de (mere eller mindre scriptede) vidensstøttesystemer de i stigende omfang anvender. Men den viden de får der er ikke dyb nok eller bred nok og slet ikke kontekstualiseret. Også dette kan føre til, at henvendelser tager længere tid – men også at de tager kortere tid end de burde, fordi medarbejderen ikke ved hvad han ikke ved.

En tredje grund til at henvendelserne tager længere tid er, at de digitale læsninger kun tager sig af en – meget snæver – del af borgeren relation til myndigheden: datafangst. Men – alt efter situation og personen – kan der være meget andet på spil og er det ofte i situationer som borgeren oplever som komplekse eller følsomme: Der kan være et behov for at sikre sig at man har forstået tingene, har fået svar på alle sine spørgsmål, har stillet de rigtige spørgsmål og fået bekræftet sin forståelse og at man føler sig helt sikker på hvad man nu skal gøre – evt. digitalt. Der kan være et behov for at sikre sig at myndigheden har fået alle de oplysninger der kan være relevant for sagen, at det er de rigtige oplysninger og at de er “forstået” i den anden ende. Der kan være et behov for at sikre sig at tingen er kommet i de rette hænder at nogen har taget ansvaret for det der nu skal ske, og at man kan holde dem fast på det ansvar. Og der kan være et behov for at føle sig set og hørt og anerkendt som et værdigt, myndigt menneske, og være medspiller i afklaringen af situationen og løsningen af problemet.

Disse behov er IKKE forbeholdt de såkaldt “svage”, men er alment menneskelig behov som har særlig betydning fordi myndighed handler om magt og magt skal forvaltes med omtanke og fingerspidsfornemmelse hvis den skal opleves retfærdig og legitim. Det er selvfølgelig LANGT fra i alle situationer at disse “affektive” behov har så stor betydning at borgeren opsøger analoge kanaler for at få em opfyldt, men det sker jævnligt og det kan ske for alle.
De borgere der ikke har særlige affektive behov i situationen og som kan finde rundt på hjemmesiderne, finde noget information de kan forstå og bruge og finde en selvbetjeningsløsning der fungerer godt. De kommer ikke i Borgerservice. I alle andre situationer, kan borgeren have gode grunde til at komme.

Alt i alt er der altså rigeligt med årsager til at borgere fortsat møder op personligt og at ekspeditionerne tager længere tid. (En faktor her kan jo også være at man i mange borgerservice har fået skåret kraftigt i ressourcerne – i forventning om besparelser i forbindelse med digitalisering og Udbetaling Danmark).

Klavs Klavsen

Hvis de ansatte i borgerservice skal bruge borger.dk som dokumentation - og det nogen gange ikke er nok - er det IMHO vigtigt at de så har mulighed for nemt og hurtigt at opdatere/forbedre dokumentationen herpå (når de nu ikke anvender en wiki istedet) - således at de næste gange de støder på problemet, har relevant dokumentation til rådighed.

Det fungerer ikke at "det ved person X" - for hvad så når person X har ferie, fyret etc. - og det er pænt træls at hvis man har fat i person Y - skal man lige vente på at person X har tid osv.

IMHO fungerer god vidensdeling, kun hvis man har noget aktiv dokumentation (som bliver aktivt brugt/forbedret - så der er relevant og korrekt dokumentation og så strukturen er til at finde rundt i).

Det ville så samtidigt hjælpe borgerne - så der nok ville komme færre henvendelser i borgerservice :)

Til ordentlig dokumentation anbefaler jeg derfor altid at man benytter en wiki - skal man have vejledning til hvordan man dokumenterer/retter i doku. - så sker det bare ikke.

Søren Skaarup

Hej Klavs
Der er brug for mere end information om emne a, b, c i forskellige artikler på borger.dk, hvis man skal yde god helhedsorienteret borgerservice. Skal man det, skal man nemlig både kunne sætte information om forskellige felter evt. fra forskellige kilder i spil samtidigt og i forhold til hinanden OG man skal kunne anvende den information på en relevant måde i forhold til den konkrete borgereskonkret problem, ressourcer etc. Det er et håndværk som skal læres og vedligeholdes, som kræver undannelse og sparring og løbende kontakt med "Virkeligheden" og som man ikke kan løse ved at gøre informationen bedre (selv om det da altid er godt) eller scriptene i call-centersystemet mere detaljeret (hvilket sjældent er godt). Og i modsætning til en IT-servicedesk eller anden "teknisk/faktuel" service, så har man i borgerservice også at gøre med folks liv, identitet, og selvværd og med magtudøvelse., og det udgør en væsentlig del af den kontekst informationen skal tænkes ind i.
It kan være fantastisk til at understøtte videndeling om konkrete, faktuelle informationer - og de skal vedligeholde, men bliver det som du skriver ofte ikke. Men det er altså kun et hjørne af hvad der skal til for at yde god borgerservice.

Tim Wentzlau

Min far søgte i foråret om folkepension via Udbetaling Danmaks hjemmeside. Han er ikke opmærksom på at han ikke får gjort hele forløbet færdigt.

Da han ikke får nogen pension henvender han sig til Udbetaling Danmark, her får han at vide at de ikke kan se nogen ansøgning, derfor står han til at tabe en måneds pension. Med hjælp fra Ældresagen lykkedes det dog for min far at få udbetalt den første måned.

I dette forløb taler han med flere i familien og blandt venner om hvad de har gjort i forbindelse med ansøgning om folkepension, det viser sig at alle har opgivet selv at søge via Udbetaling Danmark og henvendt sig i borgerservice.

I disse tider med NemKonto kan man da i det mindste automatisk udbetale grundbeløbet i folkepensionen. Store dele af det der ellers skal opgives i forbindelse med ansøgningen er kendt af SKAT, så for de fleste borgere burde det slet ikke være nødvendigt at ansøge om folkepension.

Log ind eller Opret konto for at kommentere