Skat ignorerede advarsel om 'markant risiko' ved at sætte EFI i drift
En ekstern konsulentrapport advarede Skats topledelse om, at det var forbundet med en markant risiko at sætte EFI-systemet i drift. Trods advarslerne holdt Skat fast i den nyeste deadline, og tre måneder senere var EFI i drift, men med kritiske fejl og ingen tidsplan for at rette fejlene.
Advarslen fra konsulenterne faldt efter endnu en udsættelse af lanceringen af det stærkt forsinkede og fordyrede system.
I vinteren 2013 besluttede ledelsen i Skat at udsætte lanceringen af EFI-systemet til inddrivelse af danskernes gæld til det offentlige. Systemet var på daværende tidspunkt allerede forsinket, og den planlagte lancering i maj kunne ikke nås. Skat satsede nu på en lancering 1. september 2013.
Det var på dette tidspunkt, at den nu fratrådte direktør Jesper Rønnow Simonsen blev øverste chef i Skat, og dermed også overtog ansvaret for et storstilet it-projekt, der var forsinket og fordyret.
Vi kender ikke hans reaktion, da han 30. maj modtog en kortfattet konsulentrapport fra PA Consulting, der var bragt ind for at vurdere, om Skat kunne nå i mål til den nye deadline 1. september 2013.
Men konsulentrapporten, som Version2 har fået aktindsigt i, ligner ikke et skønmaleri af EFI-projektet.
Alle parter i projektet får kritik fra konsulentfirmaet, og det fremgår, at der skal ske væsentligt forbedringer for at nå i mål.
'Idriftsættelse i henhold til seneste plan vil være behæftet med markant risiko, og stabil drift må forventes at være under stort pres i en længere indkøringsperiode frem til minimum Q1 2014.'
'Derfor er det afgørende, at Skat yderligere intensiverer iværksættelse af et beredskab og en risikostyringsproces, som tager højde for alle aspekter som eksempelvis fordringshavere, teknisk drift, funktionalitet og i sidste ende plan B, såfremt systemets grundelementer ikke leverer den nødvendige funktionalitet og dermed i praksis ikke kan anvendes efter hensigten. Dette er et sandsynligt udfald for et systemkompleks, som ikke inden idriftsættelse bliver E2E-testet, hvilket i sagens natur er både atypisk og risikofyldt,' lyder det.
E2E-testen, der her henvises til, er en test af, at hele dataflowet fra de enkelte fordringshavere ind i EFI og til output-resultatet bliver testet. Vel at mærke med rigtige data fra fordringshavernes systemer.
Fordringshaverne er alle de offentlige myndigheder og institutioner, som Skat skulle overtage gældsinddrivelsen fra. Det vil blandt andet sige kommunerne, DSB og i alt 600 forskellige steder, borgerne kan skylde penge.
I alt førte den sammenlægning til, at Skat skulle kunne håndtere 400 forskellige typer fordringer, og det var meningen, at EFI-systemet skulle klare dem alle.
I maj 2013, med blot tre måneder til den planlagt idriftsættelse, var Skat tilsyneladende ikke parat til at få foretaget en vurdering af, hvorvidt de 600 fordringshavere kunne levere brugbare data.
»Paratheden hos fordringshaverne er udeladt af undersøgelsen efter Skats opfordring. Reglerne for, hvordan man indberetter en fordring, er utrolig indviklede. Man skal for eksempel vælge mellem 400 slags fordringer, og systemet tjekker ikke, om de fornødne bilag er med. I praksis var det ofte umuligt at inddrive fordringer, fordi dokumentation for gælden eksempelvis manglede,« siger professor Søren Lauesen fra IT-Universitetet til Version2.
Blinkende advarselslamper
Den store test af EFI var altså ikke planlagt på dette tidspunkt i maj 2013. Angiveligt fordi tidsplanen var presset. I en anden konsulentrapport fra Globeteam fra december 2012, som Version2 også har fået aktindsigt i, beskrives de tre testforløb, som var blevet indledt i oktober 2012.
Her fremgår det, at den funktionelle kravtest (FKT i Skats dokumenter), altså om systemet lever op til det, der er aftalt i kravspecifikationen, var blevet stærkt forsinket.
Det var meningen, at der i alt skulle gennemløbes 34.300 testcases fordelt på tre testforløb frem til januar 2013. Da Globeteam forfatter rapporten i december, var der blot afviklet 4.500 testcases, hvoraf blot 2.500 havde været med succes.
Det havde fået Skat til at skrue ned for omfanget af test. Formodentligt for at prøve at holde tidsplanen. Det første testforløb skulle have testet 16.600 cases, det blev nu reduceret til 10.000. De ansvarlige for testen i Skat vurderede ifølge Globeteam følgende:
'FKT-ledelsen i Skat vurderer, at EFI's modenhed nu ligger på et niveau, der betyder, at fremdriften i FKT er tilfredsstillende. Denne formodning er ikke forsøgt valideret i dette review.'
Den sidste sætning er værd at bide mærke i. Konsulenterne lægger afstand til ledelsens vurdering af projektets modenhed, men skriver det ikke direkte.
I det halve år frem mod PA Consultings rapport bliver situationen på testområdet tilsyneladende ikke bedre:
'E2E-test udestår, og der er ikke en plan for test med realdata i fuld skala.'
»Der er rigtig mange advarselslamper, der blinker i undersøgelsen. Den manglende end-to-end-test er én af dem,« siger Søren Lauesen.
Den pressede tidsplan førte ifølge PA Consulting-rapporten til det reducerede testforløb, og det fik konsulentfirmaet til at vurdere, at risikoen for projektet var øget tre måneder før den planlagte idriftsættelse.
'Der gennemføres ikke E2E-test på realdata, EFI-konverteringen [...] testes ikke på et fuldt datasæt, og piloten er reduceret væsentligt i scope. Samtidig er der senest opstået uforudsete problemer af markant karakter for idriftsættelsen af Skattekontoen (EKKO, red.), hvor CSC er hovedleverandør. Udover disse markante risici er der fortsat stor usikkerhed i forhold til enkelte områder på Skats egen parathed.'
Leverandører ikke på talefod
Så vidt udfordringen med at nå at få EFI gennemtestet forud for den planlagte lancering. Hvorfor projektet så tæt på deadline stadig kategoriseres som et højrisikoprojekt, afslører rapporten også i dens beskrivelse af både Skat og underleverandørerne.
KMD og CapGemini er hovedleverandører på EFI, men EFI er blot en del af en stor udskiftning af den centrale arkitektur i Skat. Planen var at bygge alt op om en Serviceorienteret Arkitektur, SOA, så services udviklet til ét system skulle kunne genbruges af andre systemer.
Derfor var EFI især afhængig af DMI, Debitormotor Ind, som CSC stod for at udvikle. DMI-systemet indeholdt nogle services, som EFI ikke kunne fungere uden. Derfor er de to systemer også ofte beskrevet sammen som EFI/DMI i blandt andet rapporten fra Globeteam.
Forholdet mellem Skat og CSC var i 2012 anspændt. CSC havde overtaget udviklingen af endnu et søstersystem til EFI, kaldet EKKO. CSC havde overtaget, efter Skat i 2008 havde ophævet den oprindelige kontrakt med IBM.
CSC blev imidlertid forsinket, og undlod at orientere Skat korrekt om omfanget af forsinkelsen. I 2012 bad Skat Kammeradvokaten undersøge, om Skat kunne ophæve kontrakterne med CSC og KMD. Vurderingen fra Kammeradvokaten lød, ifølge et på daværende tidspunkt fortroligt aktstykke til Folketingets Finansudvalg:
'Kammeradvokaten konkluderer, at Skatteministeriets muligheder for at udtræde af kontrakterne med CSC og KMD er meget begrænsede og i givet fald vil indebære betydelige merudgifter.'
Et eksempel på det dårlige forhold mellem Skat og leverandørerne kan findes i den eksterne vurdering af programkoden, som Skat havde hyret Software Improvement Group (SIG) til at udføre på ugentlig basis. I rapporten fra maj 2013 skriver PA Consulting:
'Kvalitetssikring af koden har ingen effekt. SIG, som på ugentlig basis maskinelt kvalitetssikrer den udarbejdede programmeringskode med rapportering til leverandørerne, melder om et voksende antal brud på retningslinjerne for programmering foretaget af KMD og CSC. Men begge leverandører har gennem længere tid ignoreret de ugentlige rapporter fra SIG, som blot kasseres uden læsning.'
'CSC og deres underleverandører er principielt uenige med SIG omkring anvendeligheden af SIG's værktøjer og analyser, hvorfor dialogen parterne imellem er ophørt, og CSC har fra Skat fået accept af dette.'
Ingen tager ansvar for fejl
Den store ambition i Skats systemmoderniseringsprojekt var Serviceorienteret Arkitektur. Men i praksis viste det sig at give store problemer. EFI og EKKO blev bygget på to forskellige platforme, og det gjorde det vanskeligt at udveksle data, skriver PA Consulting i rapporten.
Samtidig er hele systemkomplekset afhængig af indbyrdes kommunikation, og det giver problemer, hvis en del af et system er utilgængeligt. Især fordi systemerne blev udviklet hver for sig. Så hvem skulle håndtere, at en sag ikke gik tabt eller data blev korrupte?
'Ingen af de interviewede personer hos leverandørerne tager ejerskab til denne problemstilling, men afgrænser deres succes til det system, som de leverer.'
Det er ikke det eneste tegn på, at projektet er gået i hårdknude på dette tidspunkt. Ambitionen om at kunne sætte EFI i drift 1. september vil ifølge rapporten kun kunne lykkes, hvis det er muligt at gøre det trinvist og så følge op med de funktioner, der mangler, efterfølgende. Men det ser projektorganisationen ikke ud til at være klar til at håndtere:
'Det har ikke været muligt at se en konkret release-plan for leverancer efter 1. september 2013, men vi er blevet oplyst om, at der arbejdes på at udarbejde en sådan. Der er fortsat uklarhed om beslutninger. Der træffes mange beslutninger, men de følges ofte ikke op af handlinger og klar kommunikation til de berørte dele af organisationen og til leverandørerne.'
Fyrede trods usikkerhed om business case
EFI var planlagt som en del af en omfattende modernisering af Skat, hvor nye it-systemer skulle skabe en mere effektiv organisation med færre medarbejdere. Det var det overordnede mål med EFI, men konsulenterne advarede om, at det var usikkert, om EFI ville kunne understøtte, at Skat skar ned på antallet af medarbejdere:
'Det er ikke klart, om der findes en opdateret plan for realisering af business casen, samt hvorvidt der er enighed om, at september-releasen vil skabe de funktionelle rammer for realisering af reduktion i årsværk samt i hvilken takt. Dette område er i sagens natur følsomt, og det er naturligt, at plangrundlaget omkring medarbejdere alene findes på ledelsesplan i Skat.'
Alligevel fortsatte man i Skat med at afskedige medarbejdere. I juni 2013 annoncerede Skat eksempelvis 375 afskedigelser med direkte henvisning til EFI og EKKO.
»Med de nye systemer overgår en del af de opgaver, der tidligere har været manuelle, til at blive digitale. Det betyder, at der er behov for en anderledes medarbejdersammensætning. På den måde handler moderniseringen af Skat også om at få nye kompetencer i organisationen. I fremtiden vil vi blandt andet komme til at mangle kompetencer inden for it, dataanalyse, jura og økonomi, hvis det skal være muligt at sikre den målrettede kontrolindsats og inddrivelse,« udtalte Skats direktør, Jesper Rønnow Simonsen ifølge pressemeddelelsen.
I august 2016 meddelte nuværende skatteminister Karsten Lauritzen, at en redningsplan for Skat indebærer ansættelse af 2.000 nye medarbejdere. Karsten Lauritzen havde ét år forinden trukket stikket til EFI, fordi systemet brød loven i forbindelse med automatisk inddrivelse af gæld.
De 375 afskedigelser i 2013 blev reelt til 430 færre medarbejdere, da 100 medarbejdere valgte den frivillige fratrædelsesordning. I oktober, hvor EFI var sat delvist i drift, udtalte Jesper Rønnow Simonsen til Berlingske om fyringerne og it-projektet:
»Vi står selvfølgelig på mål for, at afgangen af de konkrete mennesker passer med den måde, vi effektiviserer på. Så nej, vi kan ikke se for os, at der kommer et svagere Skat ud af det her. Det mener vi simpelthen ikke. [...] Det er klart, at vi stadig er i en opstartsfase omkring det her. Det er et kæmpestort system, og det er mega kompliceret, men vi er rigtig godt i gang. Vi regner med, at vi er fuldt oppe at køre med systemet inden jul,« sagde Jesper Rønnow Simonsen til Berlingske i oktober 2013.
Da Skatteministeriet i april 2014 orienterede Folketingets Finansudvalg om status for projektet i et på daværende tidspunkt fortroligt aktstykke, lød det imidlertid:
'Systemet blev idriftsat den 1. september 2013, men status er, at der er kritiske fejl i systemerne og forsinkelser i leverandørernes leverancer.'
I aktstykket anmoder Skatteministeriet om yderligere cirka 200 millioner kroner til Skats systemmodernisering, hvor det var EFI og EKKO, der gav problemer, efter Skat var begyndt at anvende dele af systemerne.
Status i april 2014 var, at Skat forventede, at EFI ville være fuldt i drift i december 2014. I december 2014 kom i imidlertid Rigsrevisionens redegørelse om, at EFI indeholdt alvorlige fejl i forbindelse med inddrivelse af gæld. Den redegørelse førte blandt andet til en teknisk analyse fra Accenture, som anbefalede, at man opgav at rette på EFI og i stedet begyndte forfra på et nyt system.
...men det er dyrt at lave god journalistik. Derfor beder vi dig overveje at tegne abonnement på Version2.
Digitaliseringen buldrer derudaf, og it-folkene tegner fremtidens Danmark. Derfor er det vigtigere end nogensinde med et kvalificeret bud på, hvordan it bedst kan være med til at udvikle det danske samfund og erhvervsliv.
Og der har aldrig været mere akut brug for en kritisk vagthund, der råber op, når der tages forkerte it-beslutninger.
Den rolle har Version2 indtaget siden 2006 - og det bliver vi ved med.
