Fra at være den sidste spiller på banen og som udgangspunkt reagere på klageafgørelser, går Ombudsmand Niels Fenger og hans folk nu i offensiven overfor offentlige it-systemer.
Fra kontorerne i Den Suhrske Gård på Gammeltorv i København skal folkene på Skattekontoret, der er en af ombudsmandens i alt syv kontorer, i første omgang følge udviklingen af to konkrete systemer hos Udviklings- og Forenklingsstyrelsen for at sikre sig, at de udarbejdes i overensstemmelse med loven.
Fejlene skal fanges tidligere, og systemerne skal ende med at spytte lovlige afgørelser ud.
Fenger selv lægger ikke skjul på, at den nye indsats er en rejse ind i uopdaget land. Hvor hans forgængere tidligere har italesat behovet for at tænke forvaltningsretten ind i udviklingen af it-systemer, så skal institutionen nu bringes i spil på et langt tidligere tidspunkt.
Normalt venter ombudsmanden nemlig på, at fejl i forvaltningen opstår og klagerne herefter behandles. Men i dag sættes der stigende grad strøm til forvaltningen i form af it-systemer, der med fuldautomatiske afgørelser skal levere gevinster i form af hurtighed, ensartethed og heftige besparelser.
»Med digitale sagsbehandlingssystemer står vi overfor nogle særlige udfordringer. Systemerne er svære at udvikle, og det er nærmest umuligt at undgå, at der sker fejl. Det siger vi ikke som kritik af systemudviklingerne. Det handler om kompleksiteten i sig selv. Og hvis der er fejl i et system, kan det rigtig svært at rette op på,« siger Niels Fenger, der har gjort det til sit mantra at proklamere, at hvis systemet har ‘en mandag', er det mandag hele ugen.
»Kombinationen af, at det er svært, at det har store konsekvenser, hvis man ikke rammer rigtigt, og at det er svært at rette op, har gjort, at vi har stillet os selv spørgsmålet, om vi kunne være med tidligere i processen med henblik på at forebygge fejl og ikke bare påpege og korrigere,« uddyber Niels Fenger, der tiltrådte embedet som Folketingets Ombudsmand i december 2019.
Med som passager
De to projekter, som Skattekontorets 12 medarbejdere skal kigge nærmere på, er henholdsvis en opgradering af et digitalt journaliseringssystem og projektet »Deleøkonomi«, der fungerer som en digital løsning til indberetning af indtægter ved udlejning af eksempelvis bolig eller bil.
Kontorets besætning består foruden en områdechef og et par souschefer af to specialkonsulenter og en håndfuld fuldmægtige. Ikke just en brigade af erfarne it-udviklere, erkender Niels Fenger.
»Vi ser nogle risici ved, at man ikke kan overskue alle de retlige problemstillinger, der kan opstå, når man er i designfasen. Det er nemt efterfølgende at se, at noget er gået galt, når man har en sag foran sig. Det er meget sværere at se, hvad der kommer til at ske fremadrettet og tage højde for det,« siger han og fortsætter:
»Vi kan stå på sidelinjen og følge med i, om folk tænker sig om. Vi kan ikke selv komme med løsningerne, og vi kan ikke nødvendigvis selv fange, om det går galt. Men vi kan kigge med over skulderen.«
De juridiske medarbejdere kan som Fenger selv udtrykker det ikke selv køre bilen, men de kan godt følge med i om der bliver kørt over for rødt lys.
Fra passagersædet skal de holde øje med, at den forvaltningsretlige vigepligt overholdes og, om udviklingen af it-systemerne bliver udført med tanke på de forvaltningsretlige regler og den lovlighed af de efterfølgende afgørelser, der understøtter borgernes retssikkerhed.
Der sker fortsat fejl
Man behøver ikke have nærstuderet it-nyheder i adskillige år eller have taget en juridisk embedseksamen for at kunne ane de offentlige it-projekter, der har givet retssikkerhedsmæssige udfordringer.
I flæng kan nævnes problemerne med ejendomsvurderingssystemet, inddrivelsessystemet EFI eller Kommunernes Sygedagpengesystem (KSD). Sager der alle har optaget skiftende ombudsmænd, der over flere omgange udtrykt bekymring for de alvorlige problemer, fejlprogrammerede it-systemer skaber.
Et af de steder, hvor der dagligt behandles tusindvis af sager om borgernes mulighed for at få blandt andet boligsikring og pension er hos Udbetaling Danmark. I 2019 blev der indgivet 9.586 klager på tværs af Udbetaling Danmarks opgaveområder, hvilket var en stigning fra de 8.125 klager, der kom ind året før.
Hos Udbetaling Danmark har man tidligere understreget, at man ikke ser en direkte sammenhæng mellem antallet af klager og sårbarheder i de digitale systemer, men tal fra Ankestyrelsen viser tydeligt, at der altså sker fejl i forvaltningen. Fejl, der betyder, at borgere eksempelvis ikke får tilkendt deres pension, boligsikring eller andre ydelser eller får en forkert sats.
Uanset om myndighederne selv mener, at der ikke er en direkte sammenhæng mellem krøllede systemer og fejl i afgørelserne, er der ikke noget at diskutere. Ansvaret ligger hos myndighederne. Det har ombudsmanden slået fast blandt andet i sagen om EFI i 2014, hvor det blev påpeget, at det er myndighedernes ansvar, at de it-systemer, der indkøbes eller udvikles specielt til en bestemt opgave, opfylder de forvaltningsretlige krav.
Dengang kunne Skatteministeriet ikke påvise, at man havde indtænkt de forvaltningsretlige principper i udarbejdelsen af det nu kuldsejlede inddrivelsessystem.
»Vi skal ikke kritisere nogen for, at systemerne fejler, men vi konstaterer, at det ofte sker, at man lancerer systemer, der ikke lever op til lovgivningen. Derfor bliver det her relevant. Det er komplekst, det resulterer i mange fejl, hvis de opstår, og det er svært at rette op. Når virkeligheden ændrer sig, må en moderne ombudsmandsinstitution følge med,« fastslår Niels Fenger og fortæller, at ombudsmandsinstitutionen tidligere har været forsigtige med at kaste sig så tidligt ind i udviklingsprocessen, som det er tilfældet her.
En helt ny operation
Bag ekspeditionen ind i det ukendte land, som den mere proaktive tilgang kaldes, står Lisbeth Adserballe, der er områdechef på Skattekontoret. Det er hendes folk, der skal kigge nærmere på de pågældende it-systemer i løbet af det kommende års tid.
At opgaven er havnet på Skattekontoret skyldes, at der på skatteområdet er blevet tildelt ekstra mange ressourcer til såkaldt egendriftsvirksomhed. Derfor har kontoret valgt denne opgave til som et tema for arbejdet i hvert fald resten af året.
Hun kalder ligesom Niels Fenger området for ‘nyt land’ og understreger, at skatteforvaltningen er valgt, fordi den berører alle borgere og ikke fordi et risikoparameter historisk slår ud.
Til at begynde med bad hun Skattestyrelsen og Udviklings- og Forenklingsstyrelsen om oplysninger om, hvilke systemer de har i proces - og herefter har man valgt de to systemer, der nu skal under lup.
»SKAT har en masse tekniske systemer, der kører i baggrunden. Dem har vi ikke været ligeså interesserede i. Vi vil gerne kigge på noget, som er mere borgervendt. Det har også indgået som kriterium. Vi har valgt noget, hvor de regler, vi ved noget om, er i spil, noget som er overskueligt, og så er det også lidt tilfældigt, at det lige er noget, som de har gang i på nuværende tidspunkt. Det er ikke valgt ud fra et farekriterium,« slår Adserballe fast.
»Foreløbigt har vi bedt om det skriftlige materiale om de to projekter. Det er sådan, vi normalt arbejder. Det er også det, der er udgangspunktet her. Når vi har gennemgået materialet grundigt, har vi et grundlag for at spørge nærmere ind til tingene. Det kan også være, at vi vil bede dem om at demonstrere det for os.«
Risiko for dobbeltrolle
Formålet med undersøgelsen er enkelt. Det skal afdækkes, hvilket omfang myndighederne tænker forvaltningsretligt, og derudover skal det undersøges, om ombudsmandens folk kan bidrage til at forebygge nogle af de fejl, der i yderste konsekvens sætter borgernes retssikkerhed på spil.
»Vi vil helst have, at fejlene bliver opdaget og undgået uden vores mellemkomst. Det bedste er, hvis vi opdager, at alt er godt, og det viser sig, at vi ikke har overset noget. Det næstbedste vil være, hvis vi kan få hjulpet med til, at de her processer kommer til at køre. Men vi har også den mission, at selvom vores datalogiske værktøjer og ressourcer er begrænsede, så sætter vi det på dagsordenen,« siger Niels Fenger og fortsætter:
»Det værste, der kan ske er, at vi ikke finder noget, men at det efterfølgende viser sig, at der var noget galt. Men vi overtager hverken ansvaret eller tager medansvar.«
Kan man ikke risikere, at Ombudsmanden havner i en mærkelig dobbeltrolle, hvor I har været med i den tidligere del af processen, og så lander der senere hen en klage over en afgørelse fra samme system hos jer. Så kan det vel godt ligne, at I har godkendt udarbejdelsen af systemet, når I nu var med fra starten?
»Jo, hvis vi skrev, at vi havde analyseret systemet og var enige i, at det er ufejlbarligt. Hvis det var vores konklusion, så er jeg enig. Men det ville vi aldrig sige. Det vil vi aldrig tro, fordi vi ikke kan vide, hvad der er programmeret eller selv lavet testkørsler. Vi vil ikke konkludere, at et system virker. Vi vil udtale os om, hvorvidt man har gjort sig de rigtige overvejelser,« siger Niels Fenger og påpeger, at det da er en faldgrube ved at være med i designfasen.
Dobbeltrollen kan minde lidt om den, man kunne frygte Datatilsynet kunne havne i, hvis det, som flere stemmer i erhvervslivet har ønsket, skulle kunne forhåndsgodkende forskellige it-setup.
Men diskussionen om, hvorvidt en dobbeltrolle er en mulighed eller ej, rejser spørgsmålet om, hvorvidt tilsynet med design- og udviklingsfasen overhovedet har noget med Ombudsmanden som institution at gøre.
»Vores opgave er at beskytte borgeren i mødet med forvaltningen. Hvis vi kan sørge for det, før det går galt, i stedet for efter, at det er gået galt, så er det godt.«
Men kunne den her tilsynsopgave med systemerne ikke ligge et helt andet sted, så den ikke afhang af, hvor Ombudsmanden lige har luft i budgettet eller har fået tilført ekstra midler?
»Vi vil ikke have noget imod, at andre løfter den opgave. Det er et politisk spørgsmål. Hvis andre løftede den, ville vi have mere tid til andre ting.«
Flere juridiske eksperter har plæderet for oprettelsen af en decideret forvaltningsdomstol herhjemme. Samme eksperter fra blandt andet tænketanken Justitia har ligeledes efterlyst et løbende tilsyn med de digitale systemer, der i stigende grad gør sit indtog i den offentlige forvaltning.
Et tilsyn, der i princippet kunne løfte den opgave, som Ombudsmanden nu påtager sig. Det ønsker Niels Fenger ikke at forholde sig til, men han konstaterer istedet stoisk:
»Det er et politisk spørgsmål. Vi konstaterer bare, at det er en del af vores opgave at prøve at forebygge fejl i forvaltningen.«
...men det er dyrt at lave god journalistik. Derfor beder vi dig overveje at tegne abonnement på Version2.
Digitaliseringen buldrer derudaf, og it-folkene tegner fremtidens Danmark. Derfor er det vigtigere end nogensinde med et kvalificeret bud på, hvordan it bedst kan være med til at udvikle det danske samfund og erhvervsliv.
Og der har aldrig været mere akut brug for en kritisk vagthund, der råber op, når der tages forkerte it-beslutninger.
Den rolle har Version2 indtaget siden 2006 - og det bliver vi ved med.
