ANALYSE. Kan man bygge et kritisk it-system som det nye inddrivelsessystem, der skal kradse gæld ind automatisk til det offentlige fra borgere og virksomheder, som en app og melde klar til drift, når den er næsten-færdig, men dog mangler væsentlig funktionalitet for at levere den helt rigtige præstation?
Spørgsmålet er et centralt omdrejningspunkt i den kritik, som Rigsrevisionen i sidste uge udgav i en ny beretning, der kulegraver udviklingen af det nye inddrivelsessystem, PSRM - Public Sector Revenue Management.
Systemet skal efterfølge det skandaleramte EFI-system, der blev lukket ned i forhold til automatiseret inddrivelse i 2015.
En beretning, der ifølge ifølge kritikerne er rystende læsning, og som i hvert fald vidner om, at den endegyldige idriftsættelse af PSRM med en fuldt digitaliseret og i overvejende grad automatiseret gældsinddrivelse tegner særdeles gyseragtig - for ikke at sige, at projektet sammenlagt er nær ved at udvikle sig til en ny offentlig it-skandale.
Rigsrevisionen: PSRM kan ikke levere fuld inddrivelse
Helt basalt konkluderer Rigsrevisionen, at PSRM ikke på undersøgelsestidspunktet i starten af 2019 havde den funktionalitet, der var nødvendig for at kunne understøtte alle inddrivelsens processer.
Blandt andet halter det med at kunne foretage udlæg - dvs. tvangssælge værdier - og modregne f.eks. i børnechecken. Medio 2019 er det fortsat under afklaring, hvor stort et omfang resten af udviklingen omfatter - og økonomien forbundet hermed, fremgår det.
Læser man nærmere ned i rapporten, er der rettere tale om, at Skatteministeriet ikke kan dokumentere godt nok, at PSRM er færdigudviklet i en grad, så systemet kan understøtte opgaven med at kradse gæld ind fra fordringshaverne hos bl.a. kommuner, politi og trafikselskaber.
Samme gennemgang viser også, at Skatteministeriet arbejder med nedbrydning af påkrævet funktionalitet i use cases og features. Problemet er, at backloggen til systemet ifølge Skatteministeriet stadig omfatter en række nødvendige features og use cases, som altså ikke er færdigudviklede.
De overordnede processer til inddrivelsen foreligger der færdigudviklet funktionalitet til. Men det er ikke tydeligt, om ‘al nødvendig funktionalitet til inddrivelsens processer’ er færdige.
Det er altså for uklart, om de manglende features kan undværes.
Det kan de godt, lød det fra tidligere skatteminister Karsten Lauritzen (V) i et interview med Version2 i fredags. Han forsvarer systemudviklingen med, at den foregår agilt - underforstået, at man ikke har til hensigt at sætte et komplet færdigudviklet system i drift i et big bang, som det f.eks. skete med Digital Tinglysning, Sundhedsplatformen og andre store it-projekter.
Kan et stort skattesystem udvikles som en app?
Projektmodellen med agil udvikling kendes fra appudvikling som f.eks. Danske Banks Mobilepay, som fik et halvt år og ikke en dag længere til at udvikle første version til at sætte i drift. Efterfølgende features opnår brugerne ved at opdatere appen - eller systemsoftwaren - når en ny version er klar.
Karsten Lauritzen - og efter alt at dømme skatteforvaltningen - tror på denne moderne udviklingsmetode, som er højt besunget blandt mange af nutidens it-konsulenter. Hvor delvist færdigt altså er færdigt nok til at sætte i drift.
Tilbage i februar i år gik samme Karsten Lauritzen således også ud med en melding om at »sidste del af nyt gældsinddrivelsessystem nu [er] udviklet«. Her fremgik det også, at langt de fleste og vigtigste funktioner var færdige.
Andre vil mene, at sådan kan man ikke udvikle et stort, kritisk it-system, som skal håndtere en helt central opgave i et velfærdssamfund; nemlig at kunne kradse penge ind med magt, hvis borgere eller virksomheder ikke betale f.eks. deres skattegæld, renovation eller bøder.
Her må systemet være helt færdigt, alle delkomponenter må hænge sammen, det må være testet af - og det må have bevist, at det kan løse problemet. Nemlig at kradse gæld ind.
Der mangler dokumentation for status
En meget central del af kritikken fra Rigsrevisionen går på, at Skatteministeriet ikke har dokumentation for, at de tusindvis af user stories og funktionaliteter leverer en grad af sammenhæng, så man opnår en automatisering i inddrivelsen, som er det helt grundlæggende formål med PSRM.
Et centralt spørgsmål er altså ikke bare, om udviklingsmetoden er for risikabel til et kritisk system som PSRM, men om det overhovedet fungerer, selv nu hvor det skulle være færdigt.
Desuden er der påvist fejl når man har afprøvet forskellige funktionaliteter. Det gælder eksempelvis udlæg, hvortil der er udviklet basal funktionalitet. Problemet er bare, at den ifølge beretningen viser fejl, når forvaltningen forsøger at automatisere processerne.
En af de allerførste fordringshavere, der fik gældsinddrivelse gennemført på PSRM, nemlig DR, har således oplevet en række fejl, som betød, at der var uoverensstemmelser i afstemningen i hhv. DRs system og PSRM.
Også redskabet modregning, der anvendes til at hente gæld inden udbetaling, har krævet fejlrettelser og desuden kan funktionaliteten ifølge Rigsrevisionen kun anvendes i overskydende skat.
Der er både ligheder og forskelle til EFI
Umiddelbart kunne det se ud, som om Skatteministeriet er ved at gentage skandalen med EFI, der heller aldrig kom til at levere den lovede automatiserede inddrivelse.
Der er lighedspunkter, men der er bestemt også forskelle. Heldigvis.
For begge systemer anvendtes og anvendes ordlyden, at der er grundlæggende fejl af funktionel, teknisk og datamæssig karakter, men hvor disse fejl i EFI betød, at systemet ikke kunne levere lovlig inddrivelse, så fremgår det af beretningen om PSRM, at inddrivelsen vil ske lovligt.
Begge systemer blev ramt af forsinkelser i udviklingen. EFI-systemet var forsinket ad flere gange i over ti år, og PSRM skulle have været klar til fuldstændig idriftsættelse i 2018, men det blev udskudt til i år, og nu tegner alt til, at det først kommer i drift til næste år eller senere.
PSRM er ganske vist ifølge Skatteministeriet bygget færdigt, og helt usædvanligt har softwarehuset bag systemet, Netcompany, været ude og stemme i:
»Jeg kan bare sige, at fra den stol, jeg sidder i, virker vores system,« har direktøren i Netcomany, André Rogaczewski, sagt til DR.
Funktionsdygtigt - i det små og enkle
PSRM har ikke desto mindre endnu kun bevist at kunne håndtere automatiseret inddrivelse for et meget lille antal gældssager. Og det er måske en af de største røde advarselslamper, der blinker: Fungerer systemet i full scala og kan det betjene 800 offentlige kreditorer samtidig?
Kun tre fordringshavere, nemlig DR, Movia og Arrive er koblet på - og de har relativt få og ukomplicerede gældssager.
Der mangler altså volumen - og desuden er PSRM ifølge Rigsrevisionen ikke engang testet til de store mængder sager, som det skal kunne håndtere i fremtiden.
Så uanset om man hælder mest til skatteforvaltningen og Karsten Lauritzen, der anfører, at systemet fungerer tilstrækkeligt og understøtter den grad af automatiseret inddrivelse, som man har forventet - eller om man mener at de angivne fejl og selve systemudviklingen er forkert, så mangler PSRM altså at bevise, at systemet kan løse opgaven, nemlig at håndtere de mange gældssager - der er tale om flere millioner årligt - som skal tikke ind til behandling fra 800 offentlige kreditorer.
Imens vokser gælden til det offentlige til nu svimlende 118 mia. kroner. Ud over de 1,1 milliarder kroner, som er afsat til at udvikle det nye system.
Måske den største udfordring: at sætte stikkene i it-kassen
Parallelt med hele ovenstående gennemgang af udfordringer med selve systemudviklingen - altså it-kassen, om man vil - er der også alvorlige problemer med at få sat stik i kassen. At få koblet 800 offentlige kreditorer på PSRM. De skal sende data ind i en ganske bestemt kvalitet og format for, at systemet kan håndtere gældsinddrivelsen korrekte.
Det kræver dyr tilpasning af debitorsystemer f.eks. i kommunerne, og selv når systemerne er tilpasset og opkoblingen gennemført, så kan der opstå problemer. Det viser erfaringer fra DR, som oplyser, at selv efter 4 måneders ‘reel drift’, hvor gældssager sendes ind i PSRM, så betragter medievirksomheden sig endnu ikke som værende fuldt og endeligt tilsluttet.
Der sker fejl, og der er driftsforstyrrelser, som giver problemer med at sende fordringerne ind i PSRM og med at få underretninger retur.
Det er ikke kun DR, der har problemer.
Kun 3 ud af 17 offentlige kreditorer, der var planlagt til opstart i 2018, er sat i søen. Et sigende eksempel er opstarten af Skatteministeriets eget system, Kobra, der er udskudt fem gange, hvilket også får Rigsrevisionen til at kommentere, at der ikke har været et godt nok »grundlag til at vurdere, hvordan tilslutningen kommer til at fungere, selv om der er tale om ministeriets eget system«.
Med andre ord: Det peger i retning af, at det bliver endnu mere usikkert, om planen holder for eksterne offentlige kreditorer som Rigspolitiet, kommunerne og a-kasserne.
Problemet er ikke at skaffe sig overblik over typen af opgaver, der skal løses for at koble de mange kreditorer på. Dér, hvor Skatteministeriets indsats halter, er i forhold til at vurdere opgavernes omfang og det forventede tidsforbrug med at koble de eksterne systemer på.
Derfor frygter revisionen, at vi kan nå langt ind i 2020 og måske endda længere ud i fremtiden, inden de mange kreditorer er koblet på.
Vurderet sammenlagt på omfanget af drifts- og funktionsproblemer, den manglende test og den haltende opkobling af kreditorer virker det rimeligt, når kritikerne er bekymrede for, om vi står foran alt for mange års ekstra bøvl og ballade - og i værste fald en ny offentlig it-skandale - forud for, at de mange milliarder i gæld kan hentes hjem igen til statskassen.
