Derfor fejler statens it-projekter stadig: Har vi slet ikke lært noget af EFI?
Da Skat i september måtte droppe EFI, statens stort anlagte system til gældsinddrivelse, var det et antiklimaks for over ti års systemudvikling til en samlet pris på omkring en milliard kroner – og endnu en skamstøtte i rækken af offentlige it-skandaler.
Men faktisk har vi i årevis vidst, hvorfor visse projekter ender som skandaler i stedet for succeshistorier – så burde det stadig gå galt?
Skat gennemfører en analyse med henblik på at begynde en omfattende modernisering af it-systemerne. Finansudvalget giver grønt lys for at sætte gang i første fase af det, der samlet kaldes for ‘Systemmoderniseringen’. Det væsentligste argument for projektet er, at de gamle systemer ikke længere kan vedligeholdes. Skatteministeriet er forsinket med første fase af Systemmoderniseringen. Der er endnu ikke indgået en kontrakt med en leverandør, og ministeriet anmoder om yderligere 33 millioner kroner til projektet. Skat har endelig fundet en leverandør, men projektet skal bruge yderligere 91 millioner kroner. Skat sætter gang i fase 2 af Systemmoderniseringen, herunder EFI. Budgettet for fase 2 lyder på 391 millioner kroner eksklusive driftsomkostninger. Siden Systemmoderniseringen blev planlagt, har Skat fået overdraget flere opgaver, blandt andet kommunernes skatteopkrævning. Skat indgår aftale med leverandører til tre af projekterne i Systemmoderniseringens fase 2. Det tredje system, EFI, er endnu ikke sendt i udbud. Skat må sætte udbuddet af EFI i bero. Det skyldes forsinkelser i de dele af fase 1, som CSC skulle levere. Skat indgår kontrakt med KMD og CapGemini om EFI, og beder samtidig Finansudvalget om yderligere 141 millioner til at gennemføre Systemmoderniseringens fase 2. Skat ophæver kontrakten med IBM om udviklingen af de to andre projekter i Systemmoderniseringens fase 2. Skat kunne efter ét års forsinkelse ikke godkende IBM’s systembeskrivelse. Budgettet for fase 2 forøges med 136 millioner kroner. Det samlede budget for fase 2 anslås nu til cirka 672 millioner kroner. Fase 2 forsinkes, fordi CSC ikke har leveret den debitormotor, der skal bruges af de tre overordnede systemer i fase 2, herunder EFI. Skat beder om yderligere 75 millioner kroner til projektet. Skat har lagt en ny tidsplan for Systemmoderniseringen, men beder om yderligere 98 millioner kroner. Prisen for fase 2 anslås nu til 1.042 millioner kroner. EFI sættes i drift. EFI viser sig at være behæftet med kritiske fejl, og leverandørerne er forsinkede. Budgettet for fase 2 lyder nu på 1.260 millioner kroner. Skat må opgive at inddrive over 900 millioner kroner i gæld på grund af forældelse, da EFI ikke fungerer efter hensigten. Rigsrevisionen udgiver en rapport om Skats forvaltning af restancer og retter en skarp kritik mod EFI-systemet. Konsulenthuset Accenture sættes til at undersøge EFI. Formålet er at få fundet en løsning, der skal få EFI til at virke hurtigst muligt.TIDSLINJE:
Skatteministeriet beslutter på baggrund af Accentures undersøgelse at lukke EFI ned.
Allerede i 2001 udkom en rapport fra et arbejdsudvalg under Teknologirådet, kendt som Bonnerup-udvalget efter formanden Erik Bonnerup. Rapporten indeholdt 31 praktiske anbefalinger til fremtidige it-projekter på baggrund af en gennemgang af fem offentlige it-projekter, der var gået galt.
Selv efter disse anbefalinger kom frem, er flere offentlige it-projekter dog blevet kraftigt forsinket, har overskredet budgetterne eller er helt blevet skrottet.
Og forklaringen på det paradoks er enkel, hvis man spørger professor Søren Lauesen fra IT-Universitetet, der har bistået Rigsrevisionen med at redegøre for problemerne i Skats EFI-system:
»Man lyttede kun til udvalgets anbefalinger i det omfang, det var bekvemt,« siger han.
Peg ikke fingre
Ligesom flere andre observatører, der har prøvet at finde frem til årsagerne til it-skandalerne, så mener Søren Lauesen ikke, at det er den enkelte udvikler, embedsmand eller projektleder, der skal peges fingre ad:
»Når vi har set på projekterne, har vi altid mødt folk, der har gjort det bedste under de præmisser, der var.«
Ti skatteministre fra fire forskellige partier har været indblandet i Skats fejlslagne it-system. Forarbejdet strækker sig helt tilbage til 2004, hvor Skat gik i gang med en omfattende modernisering af sine it-systemer.
Dengang havde både Skat og politikerne Bonnerup-udvalgets rapport liggende, som endda inkluderede et projekt hos Skat, som løb af sporet i 1997.
Derfor må man antage, at rapporten ikke var ukendt for projektstyregruppen i Skat, da udviklingen af EFI blev sat i gang.
EFI-systemet kom til verden som følge af, at Skat med en aftale i 2005 havde overtaget skatteopkrævning fra kommunerne, og samtidig var det tanken, at Skat skulle stå for inddrivelse af al gæld til det offentlige – fra restskat til børnebidrag.
Den opgave ligger stadig hos Skat, men EFI har vist sig at være så fejlbehæftet, at det sandsynligvis ikke står til at redde. Derfor skal Skat formentlig i gang med at udvikle et nyt system, som skal løfte den opgave, EFI ikke kunne klare.
Nye boller på suppen
Det nye system bliver nu ikke et nyt forsøg på at få succes med det samme projekt. Der er sket markante ændringer inden for det offentliges håndtering af it-projekter siden 2004, som også vil få betydning for et nyt EFI.
»Der er en delmængde af problemerne i Bonnerup-rapporten, som lever videre i dag, men andre af problemerne er faktisk løst,« siger kontorchef Morten Ellegaard fra Ministeriernes Projektkontor hos Digitaliseringsstyrelsen.
En af de mere synlige ændringer er oprettelsen af Statens IT-projektråd i 2011, som står for at indsamle risikovurderinger for alle statslige it-projekter med budgetter på mere end 10 millioner kroner.
Rådet skal blandt andet hjælpe med at give en realistisk risikovurdering allerede inden, man går i gang med selve anskaffelsen af systemet.
Det skal imødegå et af de problemer, som Bonnerup-rapporten påpegede, nemlig en tendens til at undervurdere risikoen eller til at kaste sig ud i et unikt projekt uden at have undersøgt muligheden for at bruge et mere velafprøvet system.
»Der er en tendens til at have en meget ambitiøs forventning om, hvad systemet skal kunne. Der må vi sande, at det er vigtigt, at man skærer sine projekter ned.
Der er nok en 80-20-regel, så 80 procent af opgaverne kan løses relativt let, og så er der nogle områder, der må laves med håndkraft,« siger Morten Ellegaard.
EFI skulle håndtere mange hundrede typer fordringer – altså penge, som danskerne af forskellige grunde skyldte det offentlige. For hver af disse gjaldt særlige regler, og det var med til at øge kompleksiteten i systemet.
En tidlig risikovurdering kunne have udvalgt de områder, der bedst lod sig automatisere, og hvor udbyttet ville have været størst, hvorefter resten i første omgang kunne være klaret med manuelle processer.
Giv leverandørerne frihed
Siden EFI blev sat i søen, har det offentlige også ændret måden, projekterne håndteres på.
Alle følger nu den samme projektmodel, men de nye kontrakter med leverandørerne giver mulighed for nye udbudsformer og mere fleksibilitet i udviklingen.
Og det kan være en god idé, mener it-professoren:
»Det er typisk, at man fra det offentliges side vil specificere, hvilken udviklingsproces der skal bruges. Nogle leverandører skriver så i deres tilbud, at de vil gøre, som de plejer, og når de har fået lov til det, er det blevet en succes. Så man skal give leverandørerne frihed,« siger Søren Lauesen.
I hvert fald frihed på den måde, at man ikke tvinger dem til at levere noget, der er skidt for projektet. For myndigheden skal ikke blot give slip og overlade projektet til leverandøren.
Der skal projektstyring til, og det kan være en udfordring for mange myndigheder, som kun sjældent giver sig i kast med større it-projekter og derfor ikke har erfaringer og kompetencer til at lede projekterne.
På det punkt anbefalede Bonnerup-udvalget, at man skulle sørge for, at projektet var solidt forankret hos topledelsen, og hvis man benyttede sig af eksterne konsulenter til projektledelsen, så måtte det ikke være en sovepude for myndigheden.
»Vi har fået dygtigere projektorganisationer i løbet af de seneste år, men vi ser ikke samme fremskridt i styregrupperne. Det er en særlig kompetence at kunne drive et forandringsprojekt, og det kræver andet end bare at være en god administrator,« siger Morten Ellegaard.
Hjælp til topledelserne
Hos Ministeriernes Projektkontor er der derfor nu fokus på at hjælpe myndighedernes topledelser med at blive bedre til at arbejde i styregrupperne, som har det øverste ansvar for it-projekterne.
Det er i sidste ende dem, der beslutter, om et projekt skal fortsætte eller lukkes ned.
Derfor er det et problem, hvis projektorganisationen løber ind i vanskeligheder, og topledelsen ikke er involveret.
»Man kan ikke outsource ansvar. Det er fint at få konsulenter til at hjælpe med at beskrive projektet, men som ansvarlig ledelse er man nødt til at sidde solidt i styregruppen,« siger Morten Ellegaard.
Er et projekt løbet af sporet, så er det væsentligt at få truffet beslutningen om, hvorvidt det skal stoppes, eller om det skal rettes op. For visse projekter – som eksempelvis EFI – kan det handle om et grundlæggende fejldesign, mens der for andre kan være tale om mere acceptable forklaringer på eksempelvis en forsinkelse på et år.
»Der er projekter, hvor forsinkelser opstår på grund af rammevilkårene, som eksempelvis at EU-Kommissionen bliver forsinket med en kravspecifikation for implementering af et direktiv. Der kan også være politiske beslutninger, som indebærer, at et projekt skal rescopes undervejs. Uanset hvad, så skal man som ledelse være parat til at bruge ressourcer på at styre projektet og være parat til at træffe væsentlige beslutninger på kort tid,« siger Morten Ellegaard.
Et strukturelt problem
Statens IT-projektråd, de nye kontrakter og den nye projektmodel har endnu kun været i brug i en forholdsvis kort årrække sammenlignet med de ti år, hvor Skat har været i færd med den systemmodernisering, EFI var en del af.
Derfor er det også for tidligt at konkludere, at de nye tiltag har afhjulpet problemet, så der aldrig igen kommer sager som EFI, Polsag eller Amanda.
Skat er én af de myndigheder, som har mest erfaring med it-projekter, men en medvirkende faktor til problemerne har været omfattende strukturelle omlægninger af organisationen.
EFI var i forvejen en kompleks it-opgave, hvor risikoen ved at ville skabe noget unikt blev undervurderet, men det var også et led i et forandringsprojekt, hvor Skat overtog opgaver fra andre myndigheder samtidig med, at Skat fik ny organisation, og afdelinger blev lagt sammen eller nedlagt.
Flere aktører i it-branchen har efterlyst en særlig ‘havarikommission’, som kan se på, hvorfor it-projekter som EFI går galt.
Men sammenligner man Bonnerup-rapportens konklusioner med det, vi allerede ved om EFI-skandalens forløb, så er årsagerne i dag overvejende de samme, som de var i 1990’erne – og problemerne er ofte organisationsmæssige frem for tekniske.
Derfor vil det være vigtigt, at Skat næste gang ikke blot lytter til kritikken af, hvad der gik galt for teknikken i EFI, men også af, hvad både Bonnerup-udvalget og nu Statens IT-projektråd anbefaler i forhold til at forankre projekterne i organisationen.
»Det er stadig en udfordring at få ledelsen og styregruppen til at tage ansvar for forandringsprojektet,« siger Morten Ellegaard.
Til gengæld vil et nyt EFI-projekt formentlig følge den nye projektmodel, som Statens IT-projektråd anvender, og den gør det ifølge Morten Ellegaard nemmere at tilse projekterne undervejs og dermed opdage problemer tidligere.
Denne artikel har været bragt i Ingeniørens årsnummer Året Rundt
...men det er dyrt at lave god journalistik. Derfor beder vi dig overveje at tegne abonnement på Version2.
Digitaliseringen buldrer derudaf, og it-folkene tegner fremtidens Danmark. Derfor er det vigtigere end nogensinde med et kvalificeret bud på, hvordan it bedst kan være med til at udvikle det danske samfund og erhvervsliv.
Og der har aldrig været mere akut brug for en kritisk vagthund, der råber op, når der tages forkerte it-beslutninger.
Den rolle har Version2 indtaget siden 2006 - og det bliver vi ved med.
