IT-Branchen: Vi er ikke skyld i dårlige it-projekter

For tiden diskuteres på livet løs hvad der kan gøres med de store, offentlige it-projekter, som populært sagt for ofte ryger i hegnet.

Et noget overset indlæg i debatten er kommet fra IT-Brancheforeningen, hvor en af deres arbejdsgrupper har udfærdiget en rapport om emnet med den knap så mundrette titel "ITB-arbejdsgruppe vedrørende statslige IT-nyudviklingsprojekter."

Bag rapporten står en række erfarne, store it-leverandører som IBM, KMD, CSC, SAP og Systematic, hvoraf flere har været udsat for i medierne at blive tildelt skurkeroller i forskellige større it-projekter baseret på EU-udbud. Leverandører står ofte i den ubehagelige situation, at de har svært ved at give svar på tiltale i de enkelte sager af kontraktmæssige årsager eller økonomiske hensyn. Vi kan også udlede af det faktum, at IT-Branchen ikke har udsendt en pressemeddelelse om rapporten, at leverandørerne har det svært ved offentligt at kritisere kundernes måde at investere i IT på.

Rapporten indeholder arbejdsgruppens bud på, hvorfor det går galt med offentlige it-projekter og hvordan vi kan rette op på det. Rapporten rækker ud over det sædvanlige "indfør agil udvikling - ud med vandfaldsmodellen" mantra. - ikke fordi agil udvikling er forkert, det er bare ikke svar nok. Derfor fortjener rapporten mere opmærksomhed end den selv lægger op til.

Sorte skyer for leverandøren allerede før kontrakten er underskrevet

For det første slår arbejdsgruppen fast, at leverandørerne ikke selv er tjent med tilstanden i dag. Kontrakterne i større EU-udbud er i dag typisk af typen K02 og er sådan skruet sammen, at kunden står meget stærkt. Kunden for eksempel nægte at fravige kravspecifikationen, og leverandøren har ingen mulighed for at få ham til forhandlingsbordet. Denne ansporing til ufleksibel stejlhed fra kundens side resulterer ofte i forsinkelser med det resultat, at projekterne reelt ender med at være underskuds-forretninger. K02 er i øvrigt en kompleks sag: Bogen "K02 med kommentarer" fylder hele 787 sider.

K02-kontrakterne indeholder bestemmelser om bod og erstatning, og giver i tilgift kunden mulighed for at hæve købet. Det er en risiko, der er til at tage og føle på, for i givet fald har leverandøren tabt alle sine investeringer. Rapporten nævner det ikke direkte, men sådanne risici forsøger en leverandør ofte at kompensere for i form en af en højere pris.

Læg dertil omkostningerne ved tilbuds-skrivningen. Da jeg var på leverandør-siden i rollen som arkitekt, deltog jeg i skrivning af en hel del tilbud. Det var ikke usædvanligt, at bruge over en million i interne omkostninger for at vinde en kontrakt til måske 12-14 millioner. Det siger sig selv, at det koster dyrt når eksempelvis fire tilbudsgivere hver bruger den slags ressourcer på tilbud, som kun én af dem kan vinde. Omkostningen kan i det lange løb kun havne et sted, nemlig hos kunden, men skal i første omgang finansieres af leverandøren.

Det er et faktum, at der er for mange og for detaljerede krav i diverse udbud. Som tilbudsskriver fornemmede jeg desværre for ofte, at kunden havde indsamlet krav fra høj og lav, fra højre og venstre, hvoraf størstedelen, uden nogen sammenhængende prioritering og beskæring, på ulyksagelig vis blev samlet i udbudsmaterialet. Der lå de så og strittede i forskellige retninger, hvilket giver dårlige opvækstvilkår for et ungt projekt. En billig, gennemtestet hyldevare ville måske kunne opfylde 80 % af kravene, men de resterende krav kan nemt ødelægge muligheden for at byde med andet end en unik, specialudviklet løsning.

Kunderne kan naturligt nok sjældent gennemskue, om et givet krav er nemt eller dyrt at opfylde for leverandørerne. Leverandørerne har modsat ofte svært ved at vurdere, om et krav er mere eller mindre væsentligt for kunden at få opfyldt, med mindre det ligefrem er et minimumskrav. Dem er der i øvrigt også mange af. Estimaterne for at opfylde kravene, som ligger til grund for tilbudets pris, er i sagens natur ofte overordentligt usikre på dette tidlige tidspunkt i projektet.

På grund af udbudsformen ved EU-udbud er det svært at føre en detajleret og tillidsfuld dialog med kunden om alle disse forhold, hvilket måske ellers kunne fjerne noget af usikkerheden og hjælpe til at skære opgaven og løsningen til. Usikkerheden og risikoen er altså høj.

Scenen er sat for et dyrt tilbud på et unødigt kompliceret system, udtænkt af leverandøren på et for spinkelt grundlag og mejslet i sten i en detaljeret kontrakt.

Rapporten konkluderer at Citat:

Hård styring efter kontraktens ordlyd resulterer i problemer - ikke i succes

Set i lyset af, at hård kontraktstyring for it-projekter historisk set har givet endog meget dårlige resultater, skulle man tro at lektien var lært. Når nu alle parter ved, at de bliver klogere under udviklingsforløbet, så skulle der vel være basis for at justere kursen undervejs. Parterne burde derfor kunne undgå at hænge sig i kontrakternes eksakte ordlyd og i stedet fokusere på at få en god løsning leveret hurtigt, så kundens investering kan begynde at tjene sig hjem.

Helt så simpelt er det ikke, fortæller rapporten. Og det er her, at vi nærmer os sagens kerne. En barriere er, at den offentlige kunde egentlig ikke må lade sig nøjes med mindre end hvad kontrakten giver ret til: "Det er vanskeligt at give afkald på statens rettigheder. Man udsætter sig for extern kritik (f.x. fra Rigsrevisionen), hvis man gør det. Derfor må man ofte afstå fra at søge pragmatiske løsninger." som rapporten formulere det. Mit bud er, at burde kunne lade sig gøre mod en overbevisende kompensation. Men hvis leverandørerne ikke vil give store nok afslag eller ikke formår at levere andre goder, giver det naturligvis problemer.

Så nævner rapporten den måske væsentligste barriere for en mere smidig kontraktstyring: "[Embedsmændene] udsætter sig for kritik ved at acceptere en leverance, der ikke præcist lever op til kravene, hvorimod det er mindre risikabelt at afvise den." Dette burde ikke undre ITBs arbejdsgruppe, for som kunde kan det være svært at vurdere en leverandørs argumentation for, at krav burde fraviges: *Hvorfor skal vi undvære nogle at de funktioner, vi har betalt for og har brug for' Løber de mon om hjørner med os' Prøver de bare at springe over hvor gærdet er lavest? * er vel rimelige spørgsmål at stille sig selv som kunde.

Situationen er ikke ulig når vi i dagligdagen møder en mekaniker, der foreslår en dyr reparation af bilen, eller en håndværker, der vil slippe nemmere om ved en renovering: Svært at gennemskue for en ikke-specialist.

Før en kundes repræsentant, fx i en styregruppe, har lyst til at acceptere en ændret leverance, er han derfor nødt til at kunne gennemskue om ændringen er i kundens interesse. Samtidigt skal han også kunne overbevise sit bagland om det. De færreste offentlige indkøbere er klædt på til selv at kunne løfte den opgave. Samtidigt belønnes embedsmænd heller ikke ligefrem for at tage chancer med skatteydernes penge i store it-projekter.

Der er med andre ord gode grunde for en offentlig kunde til at udvise stor forsigtighed når leverandøren ønsker at diskutere kontraktens ordlyd. Desværre resulterer denne forsigtighed ofte i en fastlåst loose-loose situation for både kunde og leverandør.

Kundens rådgiver, konsulenten, får af rapporten her en central rolle. Citat:

En god anbefaling, synes jeg - og det er ikke kun fordi jeg selv ofte sidder som kundens konsulent. At indkøbe it-systemer er en kompleks opgave og svær at få succes med, hvis man ikke er specialist på området. Jeg skal ikke kunne sige, om konsulenten altid påtager sig den medierende rolle som fornuftens stemme eller ej. Kun at flere af os forsøger. Hvad siger dine erfaringer - har konsulenterne rygrad nok til at udfordre kunden, og er kunden parat til at lade konsulenten spille sin rolle?

Ellers har rapporten klare anbefalinger om, hvordan man i det hele taget undgår at komme i situationer, hvor kontraktens indhold og omfang bliver en hindring for succes: Hold kravene på use-case niveau, hvor forretningen og dens behov beskrives - i stedet for at kravene udpensler tekniske løsninger. Udbyd opgaven i mindre bidder: I første omgang fx platform og meget basal funktionalitet, gerne i form af hyldevare, på et EU-udbud, hvor de ikke-funktionelle krav i form af fx svartider kan afprøves. Efterfølgende kan der suppleres op med funktionalitet i form af mini-udbud på en rammeaftale for at sikrer at kunden fortsat kan vælge mellem forskellige leverandører.

Rapporten fra IT-branchen er et partsindlæg, men et interessant og lødigt et af slagsen. Rapporten udpeger forhold, som er snærende for en leverandør. Forhold, som ofte er historisk betinget af kunderens tidligere dårlige oplevelser med it-projekter, og hvor midlet fra kundernes side har været at stramme styrings-skruen.

Styringsskruen må gerne være stram, er mit bud, men stram på de rigtige parametre: Stram på at sikre at it-anskaffelser kan skabe værdi og opfylde de forretningsmæssige mål, knap så stram på hvordan denne værdi skabes. Løsere i forhold til hvordan leverandøren løser opgaven - og med frihed til at lade både kunde og leverandører blive klogere på rejsen og justere vejen frem.

*Opdateret 9. marts kl. 14:20: Rapporten er tilgængelig på ITB's site under titlen "Statslige IT-nyudviklingsprojekter" *